הקדמה
לעיתים קרובות אנחנו עוסקים בתכנון, גם אם איננו מגדירים זאת כך. למשל, לפני יציאה עם המשפחה לטיול אנחנו מחליטים מתי נטוס, באיזו טיסה, לכמה זמן, באילו מלונות נשהה והיכן נבקר. הפעולה הזו של קביעת פרטי הטיול היא למעשה ניסיון להשיג מקסימום תועלת (הנאות, בילויים, חוויות וידע חדש) במגבלות של התקציב והזמן שלנו. זהו תכנון שמשמעותו – מקסימום תועלת במגבלות משאבים, כמו זמן וכסף.

כמעט כל בעל מקצוע, בוודאי מנהל, עוסק בתכנון, כמו גם כמובן מפקד בצבא. אך באופן שהוא לא פחות ממדהים, מדינת ישראל מתנהלת ללא תכנון כלל, ובוודאי שללא תכנון ארוך טווח. זאת למרות המחיר העצום שאנחנו משלמים על כך, מבלי שהעניין בא לידי ביטוי – לא בתקשורת, לא במאמרים אקדמיים ולא בשיח הפוליטי. במאמר זה אעמוד, בין היתר, על ההבדלים בין תקצוב לבין תכנון של ממש וכל נוכל להבין את הטענה החזקה הזו, לפיה ממשלות ישראל מתנהלות ללא תכנון.

נציין שמאמר זה נכתב טרם אירוע השבעה באוקטובר והמלחמה שבאה בעקבותיו, אך דומה שהוא תקף ואף רלבנטי יותר מתמיד במיוחד לנוכח תקופה זו של חוסר ודאות. כמעט כל סוגייה המנותחת במאמר זה הופכת לדרמטית יותר בהינתן מצבנו הנוכחי. המחירים שאנו עתידים לשלם על היעדר התכנון צפויים להיות גבוהים במיוחד.

תכנון קצר טווח
תכנון בצבא
תכנון קצר-טווח מתבסס בדרך כלל על ההנחה כי יש לנו ידע מספיק בכדי לנסות ולהגיע לאופטימיזציה. אנחנו מכירים את הטכנולוגיה, לרבות זו שנמצאת בשלב פיתוח, אנו ערים לסל המשאבים שעומד לרשותנו, אנחנו מכירים את הסביבה, האסטרטגית או העסקית, אנחנו מכירים את החוקים, הרגולציה והמגמות בתחום הרלבנטי.

על בסיס כל אלה אנחנו מנסים לתכנן באופן שיפיק לנו את מירב התועלת. כשנשאלתי להגדיר את תפקידי במשפט אחד, כראש אגף התכנון (אג"ת) בצה"ל (2001-2003), נהגתי לומר: "תפקידי לסייע לרמטכ"ל לייצר מקסימום ביטחון במגבלת סל משאבים נתון". ואכן צה"ל הוא הארגון הציבורי שפיתח במשך השנים מתודולוגיה עקבית במטרה לממש את אותה שאיפה – מקסימום ביטחון במגבלות המשאבים.
באופן מסורתי, הצבא נוהג להכין תכנית חמש-שנתית. המשאבים עליהם הוא נסמך הם בעיקר שלושה: תקציב, לרבות תקציב סיוע בדולרים, כוח אדם חובה, ומקרקעין (בצבא משתמשים במושג תו"פ – תשתית ופריסה). בנוסף יש גם משאבים נוספים כמו עודפי אמל"ח אותם מוכרים לחו"ל, תדרי תקשורת אותם ניתן להמיר לכסף ועוד.

דבר מסובך בהרבה הוא לתרגם את המושג המופשט "מקסימום ביטחון" להחלטות קונקרטיות. ואכן, ישנם מאות או יותר של צרכים ורצונות אשר הגדלה של כל אחד מהם תתרום לביטחון. האתגר הוא למצוא את נקודת האיזון חמקמקה שתביא למקסימום תועלת בין מאות רצונות חלופיים.

המתודולוגיה שקיימת בצה"ל מתבססת על ארבעה שלבים:
בשלב הראשון מנסים לתמחר את העלות (או הקיום) של כל פעולה. לא מדובר רק על פרויקטים של פיתוח, אלא גם צריך לאמוד את עלות קיומו השנתית של גדוד טנקים, או ארטילריה, חי"ר והנדסה בסדיר, את עלות קיומה של חטיבת מילואים, את עלות קיום של טייסת עם סוג כזה או אחר של מטוסים, ושל מאות משתני החלטה אפשריים נוספים.

בשלב השני מנסים לבחון את העלות מול תועלת של גידול או קיטון בכל אחד ממשתני ההחלטה. לדוגמה, מערך הלוויינים. ברור כי ככל שיהיו לנו יותר לוויינים בשמים כן נקבל מודיעין חזותי טוב יותר. עוד ברור, שעדיף שיהיו לנו לא רק לוויני יום, אלא גם לוויני SAR שמסוגלים לראות בלילה ובכל תנאי מזג האוויר. וכמו כן, שככל שהלוויינים יהיו גדולים יותר כן הרזולוציה שלהם תהיה טובה יותר. בכדי להבין את תוספת התועלת המודיעינית והמבצעית מכל גידול, נכון לייצר גרף שמשקף את תוספת העלות מול תוספת התועלת.

כשמסתיים דיון כזה נוצרת הבנה טובה יותר לעניין זה, אך עדיין לא ניתן בסיום דיון כזה לקבל החלטה, שכן המחיר של תכנית לוויינים מקסימאלית היא אמנם ידועה אך העלות האלטרנטיבית לא ידועה. אם יהיו לנו מקסימום לוויינים, והכי גדולים שיש, אז ייוותר לנו תקציב קטן יותר לצרכים חשובים נוספים.

בשלב השלישי, ואחרי שהתקיימו עשרות דיונים (בדרך כלל בראשות ראש אג"ת או סגן הרמטכ"ל) על כל משתני ההחלטה החשובים, מתקיימת "סדנה מטכ"לית" ארוכה. הדרך הבהירה ביותר להסביר את מה שקורה בסדנה זו היא להשוות אותה למצב שמישהו מתכנן לנסוע (בחורף) לטיול של שלושה שבועות בחו"ל. הוא מניח על המיטה בגדים, מעילים, מגפיים וציוד נוסף ורוצה להכניסם למזוודה. כל הציוד שהכין שוקל 50 ק"ג, אך אסור לקחת במזוודה יותר מ-20 ק"ג, ועל כן נדרש הנוסע שלנו להחליט על מה לוותר, ובסופו של דבר להכניס למזוודה את אותו ציוד שלדעתו יביא לו מקסימום תועלת במגבלת 20 הק"ג. כמו אותו הנוסע, הרמטכ"ל נדרש, אחרי ששמע את דעותיהם של האלופים השונים, להחליט מה ייכנס לתוכנית, מה לא ייכנס כלל ומה ייכנס באופן חלקי.

בשלב הרביעי מתרגם אג"ת את החלטות הרמטכ"ל ל"הנחיות לתכנון" ומחייב את הזרועות להציג בתוך זמן קצר את הדרך בה הן אמורות לממש את החלטות הרמטכ"ל בחמש השנים הקרובות. אחרי אישור התוכניות כותב אג"ת את החוברת המסכמת שהיא התוכנית הרב-שנתית של הצבא (תר"ש).

המתודולוגיה של צה"ל אינה בהכרח היחידה האפשרית, ובוודאי שהיא לא מתאימה במלואה לכל ארגון, אבל היא מתודולוגיה טובה לגופים ציבוריים. כפי שמיד ניווכח, הליך תכנון דומה לא קורה בגוף גדול וחשוב מהצבא – במדינת ישראל.

סמכות ואחריות
מדינת ישראל מתנהלת ללא תכנון כלל. נכון, ישנם גופים ציבוריים, ובאופן חלקי אפילו חלק ממשרדי הממשלה שכן מנסים לתכנן את פעולתם, אך הדבר לא אפשרי בשל שתי סיבות:
ראשית, תכנון לעולם צריך להיעשות "מלמעלה למטה" (TOP-DOWN), אכן גם רמות נמוכות צריכות לתכנן "בגזרתן" אבל רק אחרי ההנחיות מלמעלה. כך למשל, תכנית מלחמה לא יכולה להתחיל בקביעה מה יעשה גדוד 13 של גולני, וכנגזר מה תעשה חטיבת גולני, וכנגזר מה יעשה פיקוד הצפון. התהליך הוא כמובן הפוך – משימות של גופים קטנים נגזרות ממשימות הרמה שמעליהן.
ולכן, מתחיל התכנון ב"ראשית הצירים", ברמה הגבוהה וממנו יורד לרמות הנמוכות.

שנית, הדומיננטיות וצנטרליסטיות של הרמה הממונה – משרד האוצר, לא מאפשרת לרמות שמתחתיו – למשרדי הממשלה יכולת לתכנן. כך למשל, אני זוכר כי בהיותי ראש אג"ת ביקש להיפגש איתי מישהו שהיה אז מג"ד צנחנים במילואים, אך בעיקר מנהל בית ספר תיכון. שרת החינוך דאז, לימור לבנת, בקשה ממנו להקים במשרד החינוך אגף תכנון. הוא בא ללמוד ממני מה עושה אגף תכנון. שאלתי אותו: "האם בתפקידך המיועד אתה תשלוט בתקציב משרד החינוך?". הוא השיב בשלילה והסביר, כי התקציב ינוהל על-ידי חשב משרד החינוך, שהוא למעשה איש משרד האוצר במשרד החינוך. נוכח התשובה המלצתי לו שלא לקבל את התפקיד, שכן תכנון בלי שליטה במשאבים הוא חסר משמעות.

הכלי העיקרי בעזרתו קובעת הממשלה, באישור הכנסת, את סדרי העדיפות במדינה הוא תקציב המדינה. לכאורה התקציב על סעיפיו השונים והסכומים המוקצים לכל נושא אמורים להיות תוצאה של תכנון. אך בפועל לא כך העניין מתבצע. תקציב המדינה לשנה מסוימת הוא תוצאה של שלושה גורמים אחרים:
האחד הוא "טייס אוטומטי"; דהיינו, הסכום שהוקצה לנושא מסוים בשנה קודמת הוא יהיה גם הסכום שיוקצה לאותו נושא לשנה הנוכחית. וכיצד נקבע הסכום לנושא זו בשנה הקודמת? אז כמו בסרטם הידוע של הגשש החיוור, "גבעת חלפון אינה עונה", הסכום הוא זה שהיה לפני שנתיים. ישנם סעיפים שמועתקים כפי שהם ויש אחרים שגדלים אוטומטית בהתאם לגידול באוכלוסייה, כ-2% בשנה.

הגורם השני הוא עדכון התקציב בהתאם לחוקים חדשים שחוקקו בין שנה קודמת לשנה הנוכחית.

והגורם השלישי הוא הסכמים קואליציוניים המתורגמים בדרך-כלל להגדלה של סעיפים כאלה או אחרים, ובנוסף גם "כספים קואליציוניים", שהשימוש בהם אמור לשרת אג'נדות של אישים או מפלגות.

התוצאה של תהליך זה היא תקצוב – הקצאת סכומי כסף לסעיפים השונים. ההבדל בין תקצוב לתכנון הוא עצום ועקרוני. בהליך תכנון נעשה מאמץ למצוא את האופטימום בין צרכים שונים. אם הוחלט להקצות לנושא מסוים 100 שקלים, אזי בעיני המתכנן השקל האחרון מביא בראייה כוללת תועלת בשימוש הזה יותר מאשר בכל שימוש אחר, שכן אם לא כך הדבר, אזי נכון להקצות לנושא הספציפי רק 99 שקלים ואת השקל הנחסך להעביר לשימוש של עניין שתועלתו רבה יותר. אכן, סיום הליך התכנון מתבטא בהקצאה (תקצוב) לנושאים השונים, אך התקצוב הוא תוצאת תהליך תכנון ולא פעולה עצמאית. תקצוב, כפי שקורה בישראל מקום המדינה הוא אפוא חלוקת כסף, בלי שום מנגנון שתכליתו לייצר אופטימיזציה.

ברור שגם ההסתמכות בעיקר על מה שהיה בשנים קודמות הוא שגוי. ראשית, כי בשום שלב, גם בשנה הקודמת לקודמת, לא נעשה תמחור שבדק את התועלת מהקצאה כזו או אחרת, ובוודאי שלא שורטט גרף שתיאר את תוספת התועלת הציבורית בהשוואה לתוספת ההוצאה. שנית, גם אם היה נעשה הליך תמחור מקצועי לפני שנים אין זה אומר שהוא משקף את העלות האמיתית כיום, ובוודאי שלא בהכרח את הצורך כיום.

חוסר היעילות של התהליך מתבטא גם בשלושה מאפיינים נוספים:

המאפיין הראשון, תקציב המדינה מורכב מאלפי סעיפים (כ-8,000). היות וישנם רק כ-30 משרדי ממשלה ובאופן ענייני רק כ-20, הרי ברור שהגורם המקצה, אגף התקציבים באוצר, יורד לפירוט ומכתיב לכל שר במשרדו כיצד ועל מה להוציא את הכסף. גם אם השר היה רוצה לתכנן כהלכה את תקציב משרדו הרי שאין לו את הגמישות הנדרשת, ולכן אין למעשה תכנון גם ברמת משרדי הממשלה.

המאפיין השני מתייחס לתהליך. תקציב המדינה מוגדר כ"חוק" וככזה מאושר על ידי הכנסת. מה קורה אם שר מסוים רוצה להעביר כסף במשרדו מסעיף אחד למשנהו? נניח ששר הרווחה רוצה להעביר 20 מיליון שקלים מסעיף "טיפול בנוער במצוקה" לטובת שיפור התנאים שבמעונות לנשים מוכות. שינוי שכזה מחייב לקבל את הסכמת שני גורמים: משרד האוצר וועדת הכספים. לכאורה מה איכפת לחברי ועדת השרים לאיזה צורך חשוב הכספים מוקצים, הרי מדובר על העברה מ"כיס לכיס" באותו המשרד. אלא שכאן נכנסת הפוליטיקה לפעולה: חברי הכנסת יהיו מוכנים לתמוך בהעברה, בתנאי שגם בקשות שונות שלהם יאושרו. התוצאה היא שבמשך השנה, בהליכים מזורזים וחפוזים, ומתחת לפני השטח, מועברים מיליארדים מפה לשם ובאופן שמשנה מהותית את מה שנקבע בחוק התקציב. שינויים אלה יכולים להגיע לכדי 30 אחוזים ויותר מכך, בהשוואה לתקציב המקורי שאושר, והם בוודאי שלא משקפים איזשהו ניסיון למצוא את האופטימום בראייה לאומית.

המאפיין השלישי מתייחס לגודל ההוצאה. היות ותקציב השנה מתבסס על תקציב השנה הקודמת בתוספת גידול מסוימת, הרי שלכאורה גודל ההוצאה מוסכם מראש. יש עכשיו לממשלה אמנם צורך לקבוע סדרי עדיפות, על בסיס לחצים פוליטיים ולא על בסיס תכנון כולל, אבל לממשלה אף פעם אין עניין לבדוק אם גודל ההוצאה אכן נחוץ. היות ומניחים כי חוקי המס לא ישתנו ולכן גודל הכנסות המדינה צפוי, אזי מניחים כי גם גודל ההוצאה צריך להיות קבוע. כך למשל, הממשלה הנוכחית (2023) התחייבה להוריד את יוקר המחיה. הדרך הפשוטה לעשות זאת היא להקטין את שיעור המע"מ. המע"מ הוא המס הכי פחות חברתי שיש, מכיוון שמטבע הדברים העניים צורכים את כל הכנסתם ועליה הם משלמים מע"מ, בעוד שהעשירים חוסכים חלק גדול מהכנסתם, ולכן יחסית להכנסתם הם משלמים פחות מע"מ. אמנם המע"מ בישראל הוא 17 אחוז, מעט נמוך מהמקובל במדינות ה-OECD (19.2% נכון ל-2022), אך שם יש פטור גורף ממע"מ על מזון. אך נזכיר שעד לשנות ה-70 המע"מ בישראל היה אפס. כשהטילו אותו לראשונה היה שיעורו 8 אחוז, וזהו לדעתי גם השיעור הנכון כיום. אם יורידו אותו לשיעור זה יוקר המחיה ירד ביותר מ-8 אחוזים – גם יוקר המחיה יצטמצם וגם הפערים בחברה יוקטנו. לכאורה מדובר על פגיעה קשה בתקציב המדינה וביכולת לשרת את האזרחים, שכן כל אחוז של מע"מ תורם כ-8.8 מיליארדי שקלים להכנסות המדינה (לפי נתוני האוצר, 2022), ולפיכך מדובר בקיצוץ של 79.2 מיליארדי שקלים. על כך ישנן שתי תשובות אפשריות:

ראשית, זה אפשרי בהחלט, שכן קיצוץ כזה יחייב את הממשלה לתכנן את ההוצאה במקום לתקצב אותה אוטומטית. שנית, הקיצוץ בפועל יהיה נמוך יותר מהסיבה הפשוטה: משקי הבית והעסקים שיזכו בעקבות הקיצוץ במע"מ לעוד כוח קנייה יממשו אותו ויקנו יותר, וככל שיקנו יותר כך גם תגדל ההכנסה ממע"מ. נכון המע"מ יהיה רק 8 אחוז ולא 17, אבל היקף הקניות יגדל משמעותית ויקזז חלק מאותו קיצוץ במס.

המצב הרצוי
תכנון הוא אינו בגדר מותרות ולכן יש אפוא צורך לאמץ את שיטה, כמו זו המתבססת על שישה שלבים:

א. אגף התקציבים ייקרא "אגף התכנון" ויידרש לתכנן ולא רק לתקצב.
ב. תיעשה עבודת תמחור שנקראת "תקציב אפס"- בודקים מאפס כמה באמת עולה כל פעולה, או קיומו של כל גוף ממשלתי, או מימוש של כל חוק.
ג. תיעשה בחינה של עלות מול תועלת ביחס לכל סעיף בנפרד. כך למשל, אם יש בממשלה כ-30 משרדים אך לא יותר מ-25 משרדים אופרטיביים. בכל משרד יש בממוצע כ-4 אגפים ובכל אגף כשלוש מחלקות, אזי יש במשרדי הממשלה כ-300 מחלקות;
אם "פורסים על השולחן" את 300 המחלקות ובודקים לשם מה קיימת כל מחלקה, האם אין כפילות עם מחלקות אחרות, במשרדים אחרים, והאם התועלת מקיומם שווה את העלות, קל יהיה כנראה להסכים כי רווחת אזרחי המדינה לא תיפגע אם 20 אחוז ממחלקות אלה יבוטלו. ועוד לא ציינו כפילויות עם מערכות ציבוריות נוספות כמו קק"ל, החטיבה להתיישבות של הסוכנות, ועוד.
ד. יתבצע שלב מתן העדיפות ובו יקצה "אגף התכנון" את המשאבים לכל משרד. במילים אחרות, במקום 8,000 סעיפים יהיו בתקציב כ-25 סעיפים, כמספר משרדי הממשלה. ייתכן שיהיו גם 50 סעיפים, שכן במסגרת ההחלטות הגדולות יהיו גם תקציבים ייעודיים לפרויקטים לאומיים כמו קו רכבת לאילת.
ה. בתוך חודש מקבלת תקציבו הגלובלי, יצטרך השר הממונה להכין תכנית שמנסה למקסם את התועלת בתחום אחריותו. למשל, שר הבריאות יצטרך להכין תכנית שתכליתה הוא "מקסימום בריאות" במגבלות תקציב. לגיטימי שיהיה ויכוח האם במיליון שקל האחרון נכון לקנות עוד מכשיר MRI או להוסיף תקן של 10 אחיות, או להוסיף 20 מיטות, אבל הכול חייב להיעשות תחת אותה מתודולוגיה – מקסימום תועלת לאזרחים במגבלת המשאבים.
ו. לבסוף, אחרי אישורי התכנית של כל השרים, יוכן התקציב כפי שיוצג לאישור הכנסת.

הגדלת העצמאות של דרגי-הביניים
לכאורה תכנון מרכזי "מלמעלה למטה" מגביל את חופש התכנון וההחלטה של רמות כפיפות. בפועל המצב הפוך. כך לדוגמה, השליטה של המטכ"ל בהוצאות של הזרועות על כוח אדם קבוע מתבססת על הבחנה ברורה בין שלושה דברים: שיא, תקן, איוש. שיא מוגדר כמקסימום משכורות של דרגה מסוימת שמותר לזרוע לשלם בחודש; תקן הוא הגדרת תפקיד; ואיוש הוא קביעה מי האדם שיהיה באותו תפקיד.

אם נניח שהשיא של סגני אלופים שקובע המטכ"ל לח"א הוא 100. מטבע הדברים ח"א יתקנן 90 תקנים (מפקדי טייסות וראשי ענפים במטה) ההפרש בין השיא (100) לסך התקנים (90) מאפשר למפקד חיל האוויר לשלם משכורות לעוד 10 אנשים שאינם בתפקיד, למשל פרויקטור למשימת אד הוק, חפיפה בין שני אנשים, תשלום לסא"ל שנפצע ולכן הוחלף, למישהו שהודח מתפקיד, לדרגות אישיות וכדומה. יתרה מכך, במצב זה המטכ"ל לא מתעניין בתקנים בתוך חיל האוויר ומשאיר את הסמכות לתקנן או לבטל תקן או להוסיף תקן למפקד חיל האוויר.

המטכ"ל (אג"ת) מתעניין רק בדבר אחד: לוודא שחיל האוויר לא משלם משכורת ליותר מ-100 סא"לים בחודש. ולכן, פעם בחודש בודק ראש אג"ת (או מישהו מטעמו) עם רח"ט הסגל ועם רמ"ח קצינים ח"א שהמגבלה נשמרת. התוצאה היא כפולה: מקסימום שליטה של המטכ"ל במה שחשוב לו, יחד עם מינימום התערבות בהחלטות מפקד ח"א – הן בקביעה מספר התקנים (90 או יותר) והן בקביעת התפקידים שמתוקננים ובאיושם.

שיטת השליטה בכוח אדם בקבע היא אמצעי יעיל לא רק לטובת שליטה בהווה אלא בעיקר כאמצעי תכנון עתידי. נניח שבתכנית הרב-שנתית נקבע קיצוץ מסוים, הרי שבאותה הדוגמה, אג"ת אומר לח"א: "כיום השיא שלך הוא 100, אבל השיא יקטן באחד כל שנה עד שיגיע בשנה החמישית ל-95. נא לתכנן הן את התקנים שלך והן את האיוש לפי מתווה זה", וזכור כי בכל שנה אסור לך לשלם משכורות יותר מהשיא של אותה שנה.

מה זה ארוך טווח?
מקובל הן במערכות עסקיות והן בציבוריות כי תכנון קצר טווח הוא לשנה, תכנון ל-4-5 שנים הוא לטווח בינוני ואילו תכנון ל-10-20 שנה הוא תכנון ארוך טווח. באופן עקרוני אין הבדל בין תכנון לשנה או תכנון לחמש שנים. בשני המקרים המתודולוגיה די קבועה, והיא כזו: קובעים רשימה של הנחות בנוגע לסביבה (העסקית או המדינית-צבאית) ביחס לזמינות הטכנולוגיה והמשאבים הזמינים, ועל בסיס קביעות אלה מנסים, כפי שהוסבר קודם, לייצר מקסימום תועלת.

תכנון ארוך טווח, ולצורך העבודה הזו נניח שהוא ל-20 שנה, נעשה במתודולוגיה שונה לחלוטין. העיקרון המנחה הוא להתעלם לחלוטין מהנחות ומאילוצים ובמקומם לשאול את עצמנו רק שאלה אחת: מה אנחנו רוצים שיהיה. ההיגיון שמאחורי גישה אופטימית זו הוא שיש ביכולת המדינה להשיג כמעט כל מה שתרצה, אם תדע להגדיר את השאיפה מראש, לתת לה עדיפות ברורה במשאבים ולהיות עקבית במשך אותם 20 שנה. כהשראה אפשר להיזכר בנשיא האמריקאי קנדי שהבטיח ב-1961 כי עד לסוף אותו עשור ארה"ב תנחית אדם על הירח, וכך אמנם היה.

האתגר האמיתי איננו להשיג את אשר אנחנו רוצים אלא לבחור ולהחליט בין הרבה דברים שאנו רוצים מהו הדבר, או מהם הדברים הבודדים שאותם נרצה להשיג, ואשר למען השגתם נהיה מוכנים לוותר על הרבה דברים אחרים.

מה נוכל להשיג עד 2043?
בהסתכלות של עשרים שנה קדימה, ובהתעלמות מכוונת מאתגרים מדיניים וביטחוניים, כמו הסכסוך הישראלי- פלשתיני, ניתן להגדיר לפחות שבעה יעדים אפשריים:

א. הגדלה מרבית של ההכנסה הממוצעת לנפש.
ב. צמצום מירבי של פערי ההכנסות, לפי מדד ג'יני, או מדד מקובל אחר למדידת פערים, או בשונות מינימאלית בעושר בין האזרחים. לחלופין, בקביעת "רף עוני" שמתחתיו יחיו מינימום אזרחים.
ג. פיזור אוכלוסייה מיטבי, שיתבטא במינימום שונות בצפיפות האוכלוסייה על פני כל הארץ.
ד. מקסימום מדינה "ירוקה" שיתבטא במינימום הסתמכות על דלקים פוסיליים (פחם, גז ונפט), במינימום זיהומי מים, אוויר וקרקע, ובמקסימום "ריאות ירוקות".
ה. מקסימום עצמאות כלכלית שיתבטא ביכולת המדינה לספק את צרכיה החיוניים במזון, במים ובאנרגיה ללא ייבוא.
ו. מקסימום שטח אשר ללא קשר לסכסוך הישראלי-פלשתיני וסכסוכי גבול אחרים יתבטא בהרחבת שטח מישור החוף מערבה על-ידי ייבוש שטחי ים.
ז. גידול מירבי של אוכלוסיית היהודים בישראל.

לפני שהממשלה דנה ומקבלת החלטות על סדרי עדיפות בין שבעה יעדים אלה, וכמובן שייתכנו כאמור יעדים נוספים, יש לקבוע משתני החלטה שבחינה שלהם וקביעה כמותית של המינון הנכון ביניהם, יאפשרו לבצע השוואה מושכלת יותר בין היעדים הלאומיים.

משתני החלטה אפשריים
א. מדיניות מתן אישורי בנייה למגורים ולתכליות נוספות בכל הארץ: נכון להיום כמעט כל ההחלטות בדבר מתן אישורים לתכניות בנייה מתקבלות ברמה של ועדות תכנון אזוריות, או מקומיות, ולא ברמה של ועדת התכנון העליונה. במילים אחרות, כל ועדה מחוזית יכולה לאשר תכניות בנייה ללא שום הנחיה או מגבלה ברמה הלאומית.

גם כשיש מעורבות של הרמה הלאומית (מנהל התכנון) הרי השיקולים הם צרים מאד ומונעים מהרצון, החשוב כשלעצמו, להפשיר עוד אדמות למגורים. אולם אין בקבלת ההחלטות הללו ראייה לאומית כוללת ולכן שיקולים מעין אלה אינם נלקחים בחשבון. כך למשל, מנהל התכנון ורמ"י (רשות מקרקעי ישראל) מקדמות עכשיו תכנית שתכליתה לאפשר בנייה למגורים באחד האזורים היקרים והצפופים בארץ – בין הרצליה, רמת השרון, הוד השרון ותל אביב, בשטח ששימש עד כה את תע"ש (התעשייה הצבאית), ואשר הוא גם "הריאה הירוקה" היחידה שנותרה באזור. החלטה כזו יכולה להיות תואמת את יעד א' (מקסימום עושר) אך לסתור שלושה יעדים לאומיים אחרים – פיזור אוכלוסייה, יצירת סביבה ירוקה ועצמאות כלכלית (ג', ד',ה').

ב. מדיניות עידוד ילודה: עם הקמת המדינה ממשלות ישראל עודדו ילודה. הסיבות היו ברורות, שליש מהעם היהודי נספה בשואה; במלחמת העצמאות איבדנו כאחוז מהאוכלוסייה (כ-5,000 אבדות) ובמדינת ישראל ב-1948 חיו רק 600,000 יהודים. דה- פקטו המדינה ממשיכה לעודד ילודה בעשרות דרכים, החל מקצבאות ילדים, בהנחות בארנונה למשפחות מרובות ילדים, בבנייה של בתי ספר על חשבון המדינה ועוד. אחרי 75 שנה הגיע הזמן לשאול אם המדיניות שהייתה נכונה אז עודנה נכונה? הרי אנחנו הופכים במהירות להיות אחת המדינות הצפופות בעולם עם כ-10 מיליון אזרחים. יותר מכך, המדיניות הקיימת גורמת דווקא לאוכלוסיות שפחות תורמות – הבדואים בנגב והחרדים, לגדול באופן יחסי. על פניו מדיניות זו סותרת כמעט את כל היעדים שצוינו לעיל, אך מאד תואמת את יעד ז' – הגדלת מספר האזרחים היהודים בישראל.

ג. מדיניות מיסים ארוכת טווח: מיסים תורמים מאד בטווח הקצר, שכן הם מגדילים את הכנסות המדינה ומאפשרים לממשלה להציע יותר שירותים לאזרח. בטווח הארוך מיסוי גבוה פוגע בצמיחה, מעודד הון שחור ומעודד הגירה מהארץ. בהסתמך על השגשוג היחסי בארץ, על הגידול הצפוי בהכנסות משדות הגז (קרן העושר) אך גם על הרצון להתייעל, ניתן לקבוע יעדים שאפתניים שיורידו את המס הישיר ואת את המיסים העקיפים לרמה שתתאים מאד ליעד א' (הגדלה של התוצר לנפש) ואולי גם ליעד ז' (הגדלת מספר האזרחים היהודים).

ד. השקעה של המדינה בטכנולוגיות ייחודיות: פריצות דרך טכנולוגיות הושגו בשורה של תחומים, אך הסיכוי שיהיו בשימוש רחב תלויה במידת כדאיותן הכלכלית. הממשלה יכולה לעודד טכנולוגיות כאלה שתומכות בהשגת אחד או יותר מהיעדים העיקריים. שתי דוגמאות לכך:
1) חלק מייצור המזון כיום יכול להתבצע לא רק באופן מסורתי, כזה שדורש הרבה שטח, מים, פגיעה בסביבה, תלות במזג אוויר והמתה של מיליוני בעלי חיים.
ישנן כיום שיטות לייצר בשר מתאי גזע בתנאים תעשייתיים ובכלל, לייצר מזון בבניינים גבוהים הדורשים מינימום שטח ומים.
2) אנרגיה ממימן. המימן קיים בטבע ללא הגבלה, וכבר כיום ניתן לייצר ממנו אנרגיה נקייה. נכון להיום אין כדאיות כלכלית לעשות זאת, אך ייתכן שכדאי למדינה להשקיע בכיוון כדי להפוך את העניין לכדאי. ישנן מן הסתם עשרות רעיונות נוספים אשר ביחס לכל אחד מהם נכון לבדוק לא רק את הכדאיות הכלכלית במובן הצר, אלא עד כמה קידומן תואם לפחות חלק מהיעדים הלאומיים.
משתנה זה נמצא בהלימה גבוהה עם חלק גדול מהיעדים הלאומיים.

ה. מנהור: מדינת ישראל קטנה וצפופה. הצפיפות צפויה לגדול עוד יותר ועולה השאלה האם לא הגיע הזמן לפתח את מימד הקרקע. כפי שאנו נאלצים לבנות יותר ויותר לגובה אפשר גם לבנות לעומק. אין כוונה לבנייה למגורים אבל יש הגיון להעביר הן את התחבורה והן את התשתיות לעומק האדמה. עלויות המנהור הולכות ונעשות נמוכות יותר, בעוד שהקרקע מעל נעשית יותר ויותר יקרה. יותר מכך, ישראל, בניגוד למדינות אחרות מאוימת, ומן הסתם תמשיך להיות מאוימת, לא רק מטילים אלא בעיקר מנשק מדויק. האמצעי הפשוט והיעל ביותר להקטנת הפגיעה במצבורי דלק, תחמושת, בחוות שרתים, בתחנות כוח, בתחנות רכבת גדולות ועוד הוא למקם אותם עמוק באדמה.

המתודולוגיה הרצויה
מכינים מטריצה ענקית כאשר בצד העמודות רושמים את היעדים הלאומיים האפשריים (למשל שבעת היעדים בדוגמה שנתתי). בצד השורות רושמים את כל משתני ההחלטה האפשריים. במסמך זה רשמתי לדוגמה חמישה, אך ברור שישנם רבים נוספים.

בכול משבצת שנוצרת – יעד מול משתנה החלטה, רושמים ציון ממינוס 3 ועד פלוס 3 (ואפס באמצע) ציון שלילי משמעותו שמשתנה החלטה זה סותר את היעד המסוים. עוצמת הסתירה מתבטאת במספר (1- עד 3-). מספר חיובי מציין הלימה בין המשתנה לבין השגת היעד, כאשר רמת ההלימה, או עוצמת ההשפעה החיובית, מתבטאת בערך המספרי – 3-1.

כשמסכמים את המספרים לרוחב (ההשפעה הכוללת של כל משתנה החלטה) אפשר להבין מה הם הצעדים שתורמים יותר, או פחות, להשגת היעדים הלאומיים, כפי שהוגדרו בתחילת התהליך.
ללא קשר, אי אפשר להתחמק מההשוואה בין היעדים השונים. בסופו של דבר מדובר בהחלטה ערכית, או החלטה בדבר החזון, כפי שרואה אותו הממשלה בהסתכלות של 20 שנה קדימה – לא משהו שניתן לפתור באופן מתמטי. להיפך, הוא מחייב קיומו של דיאלוג ארוך, של עשרות דיונים, שבסופו של דבר יביא להחלטה החשובה – כיצד הממשלה של היום רוצה לראות את ישראל בעוד עשרים שנה.

היררכיית מקבלי ההחלטות
לכאורה, ככל שמדובר בנושא חשוב יותר כן יהיה הגורם המוסמך להחליט עליו בדרג גבוה יותר. מדובר הן על הגדרות פורמאליות והן על שכל ישר. כך למשל, לפי חוק יסוד הצבא ניתנת לרמטכ"ל סמכות אינסופית לקבלת החלטות בצבא. הרמטכ"ל רשאי לקבוע כי החל מהיום הוא, ורק הוא ייקבע שמית מי יהיו תורני מטבח בכל אחת מפלוגות הצבא. אי אפשר לטעון שהחלטה כזו אינה בגדר סמכותו, שכן הרמטכ"ל הוא זה שקובע בתוך הצבא מהן סמכויותיו ואלו סמכויות הוא מאציל כלפי מטה. לכן, סביר יותר שייעצו לרמטכ"ל כי עדיף שיעסוק ויחליט בנושאים חשובים יותר וישאיר החלטות מעין אלה לדרג נמוך משלו.

בממשלת ישראל ההלימה בין הדרג של מקבלי ההחלטות לאופיין – עמומה. יש לכך סיבות רבות הקשורות לאופן ההתהוות של המדינה, לשיטה הפוליטית וללחצים שהיא מולידה ועוד. ניתן לחשוב על דוגמאות רבות הממחישות את העניין – כל מי שזכה להיות נוכח במספיק ישיבות ממשלה יכול היה בקלות להבחין כי רוב הדיונים עוסקים בזוטות, או במקרה הטוב במתן אינפורמציה. לעומת זאת נושאים אחרים בעלי חשיבות לאומית עצומה נקבעים, לעיתים כלאחר יד על ידי פקידים, ואפילו ללא צורך בהתייעצות.

כך למשל, כששדה הגז "תמר" התגלה ב-2012 היה ברור כי רוב הצרכנים הגדולים בישראל, לרבות חברת חשמל, "ירוצו" לקנות גז משדה זה. הסיבה העיקרית לכך הייתה ההפסקה של אספקת גז ממצרים לישראל ב-2011, בעקבות ההפיכה במצרים, גל פיגועי הטרור בצינור הולכת הגז וכמובן העובדה שסוף סוף ניתן לקנות גז טבעי במטבע מקומי. הצרכנים בישראל נאלצו להשתמש בנפט או סולר שהיו יקרים פי עשרה מהגז המצרי. הממונה על התחרות במשרד האוצר, באותו הזמן, פרופ' דיויד גילה, קבע כי מטעמי תחרות הוא אינו מתערב ומאפשר לבעלים של שדה "תמר", חברות "דלק" ו"נובל אנרג'י", לנהל משא ומתן בנפרד מול כל צרכן בישראל על מחיר הגז. נוצר מצב בו יש מונופול גז אחד, המחזיק במאגר "תמר", ומולו מתמודדים עשרות צרכנים, כל אחד בנפרד. המחיר שנאלצו הצרכנים לשלם, וביניהם חברת חשמל, היה, כצפוי, מופרז. הכול יכול היה להיות אחרת אם מדינת ישראל הייתה מורה לבעלי שדה הגז "תמר" את הדבר הבא: "אתם מונופול (מוכר יחיד) אבל אני, מדינת ישראל קונה יחיד (מונופסון). עכשיו בואו ננהל משא ומתן ונראה מי יותר חזק". מדינת ישראל יכולה הייתה לחסוך מיליארדים, וכך גם חברות תעשייתיות רבות, אבל זה לא קרה. דוגמה זו ממחישה את המצב האבסורדי בו פקיד אחד מקבל החלטה בעלת משמעות לאומית רחבה במקום שהממשלה היא זו שתדון בחלופות: בין קיצוניות אחת, לפיה הממשלה מפקחת על המחירים ועד לקיצוניות השנייה לפיה היא קונה את כל הכמות ומוכרת אותה לפי קריטריונים שהיא קובעת – לצרכנים שונים במחירים שונים.

מכאן ניתן להבין, שארגון יעיל נבחן בשלושה קריטריונים: היררכיה ברורה, בעלת מספר דרגים התואם את המשימות; הקצאת סמכויות נכונות לאורך כל הפירמידה, כך שההחלטות החשובות יותר יתקבלו על ידי הדרגים הגבוהים יותר בהתאמה; הליך קבלת החלטות מוסדר באופן רוחבי (מטריציוני).

ניתן אמנם לבצע הליך תכנון נכון, ארוך טווח או קצר טווח, אך תנאי ליכולת מימוש יעילה (מקסימום תועלת במגבלת משאבים) מחייב קיום ארגון יעיל. לכן, בנוסף להליך תכנון ארוך טווח יש להקים צוות שיבחן מהיסוד את הקצאת הסמכויות במדינת ישראל. מדובר הן בסמכויות הממשלה כקולקטיב והן בסמכויות המשרדים בראשם עוד שר, וכן הקצאת הסמכויות בין השרים השונים, הסמכויות שהשלטון המרכזי מקנה לרשויות המקומיות, לדרג המיניסטריאלי לדרג הפקידותי, בין הפקידות הבכירה לייעוץ המשפטי, וכן הלאה.
התוצאה חייבת להיות, בין היתר, "שחרור" הממשלה מעיסוק בזוטות לטובת עיסוק בנושאים החשובים בהרבה. עיסוקים חשובים אלה אינם כרוכים בתועלת פוליטית, או אישית, להיפך. הם מחייבים התנתקות מעיסוק אובססיבי בתגובות מידיות ברשתות החברתיות.

לסיכום
תכנון קצר טווח (חמש שנים) מתבסס על הכרת האילוצים ועל הניסיון במטרה למקסם את תועלות הארגון (אופטימיזציה בכל מצב נתון). תכנון ארוך טווח מתעלם מאילוצים ומתבסס על חזון: מה אנחנו רוצים שיהיה. אנחנו מניחים הנחה אופטימית, אבל גם ריאליסטית, כי אם נרצה להשיג יעד לאומי חשוב בעוד 20 שנה – נדע לעשות זאת, ובתנאי שנקדיש לו את המאמץ הראוי ושנהיה מוכנים לשלם את המחירים (הפוליטיים בעיקרם) הכרוכים בכך. אלא שסוף מעשה במחשבה תחילה – לא נוכל להגיע למציאות הרצויה, אם כלל לא שאפנו להגיע אליה. הדרג הפוליטי לא צריך לעסוק בבניית אותה מטריצה שמעמתת יעדים לאומיים מול משתני החלטה רלבנטיים. זו בהחלט עבודת מטה של דרגים מקצועיים, אך הדיון עצמו וקבלת ההחלטות מבין החלופות האפשריות ותיעדופן, חייב להיעשות על ידי הממשלה. לא זו הדרך בה מתקבלות כיום ההחלטות בישראל.